论行为监管与审慎监管的关系顺水鱼财经

文/' target='_blank' >王华庆

历史上，金融市场动荡后接踵而至的通常是监管的加强和改革。2008年次贷危机后的金融监管改革中，行为监管与金融消费者保护得到了进一步重视，与宏观审慎管理、微观审慎监管一并成为危机后国际金融监管改革的三条主线。审慎监管与行为监管是金融监管的两大支柱，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。

历史上，金融市场动荡后接踵而至的通常是监管的加强和改革。2008年次贷危机后的金融监管改革中，行为监管与金融消费者保护得到了进一步重视，与宏观审慎管理、微观审慎监管一并成为危机后国际金融监管改革的三条主线。

次贷危机后，金融消费者保护得到进一步重视，行为监管得到进一步增强

2008年' 美国次贷危机爆发，并最终演变成全球性金融危机，对全球经济影响程度之深、波及范围之广都堪称史上之最。危机后，人们开始深刻反思金融自由化的潮流，再次审视基于新古典经济学的市场竞争和行业自律、特别是市场原教旨主义信奉者的理论和政策框架，重申对金融市场进行有效监管的必要性，从宏观微观各个层面提出了新的理论与实践措施。

在宏观方面，更加注重对系统性风险的防范，提出了逆周期监管理论、注重国际金融监管的合作与协调、“大而不倒”金融机构的监管和危机时具体处置的措施等；在微观审慎监管层面，巴塞尔协议Ⅲ从资本充足率、杠杆率、资本质量、流动性等方面提出了更高的要求。

更为重要的是，各方认识到行为监管缺失、金融消费者保护不足是次贷危机的根源之一。在这一背景下，“双峰”监管理论得到更为广泛的认可。许多国家颁布新法、修改旧法，改革金融监管体系，加强行为监管和金融消费者保护，典型的是美国和' 英国，不同程度上借鉴了双峰监管模式，设立了负责行为监管的专职机构，实现了行为监管（金融消费者保护）与审慎监管职能的相对分离。

许多国际组织，如二十国集团、世界' 银行、金融稳定理事会等，也开始将行为监管与金融消费者保护作为金融监管改革的重要议题，出台相应的指导性意见，如二十国集团的《金融消费者保护高级原则》、世界银行的《金融消费者保护的良好经验》等。其中，世界银行的《金融消费者保护的良好经验》分别从消费者保护制度、披露和销售行为、消费者账户的管理和维护、隐私和数据保护、争端解决机制、保障和补偿计划、金融教育与消费者自我保护能力和鼓励竞争九个方面提出了加强行为监管与金融消费者保护的建议。

审慎监管和行为监管的内涵

审慎监管包括微观审慎监管和宏观审慎管理，本文所讨论的审慎监管与行为监管的关系，主要是指微观审慎监管与行为监管之间的关系。

微观审慎监管

严格意义上说，微观审慎监管始于1997年巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》，包括' target='_blank' >中国人民银行在内的国际上有关' target='_blank' >央行制定了该原则。金融监管机构要求商业银行遵守资本充足率、资产质量、贷款损失准备金、风险集中度、关联交易、资产流动性、风险管理、内部控制等审慎经营的监管指标和要求，并定期组织现场检查，监测、评估其风险状况，及时进行风险预警和处置，以规范金融机构风险承担行为。国际证券业、' 保险（' 放心保）业有关委员会也颁布了类似的审慎经营（行为）监管原则。

以银行业为例，微观审慎监管施行以“风险为本”的监管，通过现场检查和非现场监测判别银行运营状况的好坏。目前，国际上通行的现场检查和监管评级按资本充足率（capital adequacy）、资产质量（asset quality）、管理能力（management ability）、盈利（earnings performance）、流动性（liquidity）和市场风险敏感度（sensitivity of market risk）等六个方面进行，简称为“骆驼”（CAMELs）评级体系，是分析金融机构运作是否健康，能否可持续发展的最有效的基础分析模型。

次贷危机后，国际社会认识到《巴塞尔协议Ⅱ》存在重大缺陷，在修改完善后于2010年又推出《巴塞尔协议Ⅲ》，旨在提高银行及其他金融机构在市场波动时期的恢复能力，更好地抵御经济与金融风险，其主要内容包括完善原有资本监管要求（包括严格资本定义、引入逆周期资本监管框架、增加系统重要性银行附加资本等），调整杠杆率计算和建立流动性风险监管标准等。

行为监管

行为监管是监管机构为了保护消费者的安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、受教育权等各项合法权益，制定公平交易、反欺诈误导、个人隐私信息保护、充分信息披露、消费争端解决、反不正当竞争、弱势群体保护、广告行为、合同规范、债务催收等规定或指引，要求金融机构必须遵守，并对金融机构保护消费者的总体情况定期组织现场检查、评估、披露和处置。行为监管也包括对诸如银行间同业拆借市场上各参与银行定价等行为的监管，从这一点上也可以看出，行为监管与金融消费者保护有一定区别，一般意义上的等同使用也是可以的。

从各国实践看，行为监管机构对金融机构的经营行为提出的规范性要求主要包括：

（1）金融机构要健全内控制度，确保金融消费者的合法金融资产不被非法冒领，不被非法查询、冻结、扣划，尤其是随着科学技术的发展和金融服务电子化的应用普及，金融机构要采取更加有效的防范技术和措施确保客户资金不被盗取。

（2）金融机构要提供金融产品的价格标准、计息罚息政策、运作方式、风险级别，或者金融服务的项目、内容、收费标准等信息，' 保证金融消费者全面、完整、准确、及时知悉其购买、使用的金融产品或接受的金融服务的真实信息。

（3）金融消费者能够根据自己的意愿自主选择提供金融产品和服务的金融机构、自主选择金融产品类型和服务方式、自主选择金融消费的时间、地点和数额等。金融消费者可以获得与金融机构提供的描述、标准和支付价格等相符的金融产品和服务，享受和其他金融消费者平等的权利，拒绝金融机构的强制交易行为。

（4）金融机构要对销售金融产品或者提供金融服务的合同条款进行规范，并就重要条款或免责条款对金融消费者作出解释说明。

（5）金融机构要在收集、保存、使用、对外提供金融消费者个人信息时，严格遵守' 法律规定，采取有效措施加强对个人金融信息的保护，防止信息泄露和滥用。

（6）金融机构要制定内部制度，遵循自愿、公平、平等、诚实信用的原则，杜绝不正当竞争行为，遵守公认的商业道德，保护金融消费者的合法权益。

（7）金融机构要建立内部完善的金融消费者投诉受理、处理机制，切实维护金融消费者对金融机构侵害其权益的行为向金融机构投诉、并提出赔偿请求和获得合理赔偿的权利。负责行为监管的机构还要完善自身的金融消费者投诉受理、处理机制，研究建立第三方投诉调解机制，畅通投诉受理渠道。

（8）金融机构要做好金融消费者教育，引导金融消费者更好地学习金融基本知识、知晓金融基本风险，增强其投资和借贷的能力及诚信意识。行为监管机构要联合社会各方力量共同开展金融知识普及工作，评估各种金融消费者教育项目的有效性，构建金融消费者教育的长效机制。

（9）金融机构要关注弱势群体的金融服务问题，履行自身的社会责任，制定扶持弱势群体的经营策略，在金融消费者成本可负担、金融机构财务可持续的前提下，向弱势群体提供其所需要的金融服务。典型的代表是美国政府出台的《社区再投资法》。

审慎监管与行为监管之间并不必然冲突，但也并不必然和谐，需要妥善处理两者的关系

审慎监管与行为监管之间并不必然冲突

审慎监管与行为监管之间无论从总体监管目标还是监管原则方面，都存在着一致性，并不是必然的“矛盾体”或“冲突体”，只要处理得当，两者之间将会相互促进、互为补充。

微观审慎监管是否有效，直接影响金融消费者的权益。如果审慎监管失效，金融机构资产质量恶化，流动性陷入困境，资本充足率下降，经营失败甚至破产清算，金融消费者的利益将严重受损。所以，有效的审慎监管能确保金融机构稳健经营，不去承担过高的风险，有利于改善金融机构的资产质量，提振金融消费者对金融市场的信心，切实维护金融消费者权益。

行为监管是否有效，最终可以体现到审慎监管的各项监管指标之中。有效的行为监管，一方面可以规范金融机构的经营行为，确保合适的金融产品卖给合适的金融消费者，降低金融消费者的违约率，确保金融机构的资产质量，不良贷款率、资本充足率、流动性资产比率、杠杆率等审慎风险监管指标也将随之优化。另一方面，有效的行为监管，可以提高金融消费者的行为理性，纠正其系统性行为偏差，提高其金融素养和风险防范意识及能力，增强其对金融市场的信心，而理性的金融消费者正是维护金融市场稳定和金融机构稳健经营的基石。

审慎监管与行为监管之间并不是“天生”的互不相容、互相矛盾，只要处理得当，可以实现很好地相互促进。基于此逻辑，次贷危机后，很多专家认为没有必要设立独立的行为监管部门，由审慎监管部门同时行使行为监管职能完全可行。

审慎监管与行为监管之间也并不必然和谐

审慎监管与行为监管在具体的监管目标、分析工具、对监管能力的要求等方面，也存在着差异性。从前文两者定义可以看出，二者的差异性主要包括：一是具体监管目标方面的差异。审慎监管以保证金融机构稳健运行、关注金融机构的安全和健康发展为目标，重点在金融机构、在金融市场的供给方。行为监管以确保市场公正透明、监督金融机构对待金融消费者的行为、维护金融消费者信心为目标，重点在金融市场的需求方。二是分析工具方面的差异。审慎监管主要是通过“骆驼”（CAMELs）评级体系等监管工具判别金融机构运营状况的好坏，分析金融机构运作是否健康，能否可持续发展。行为监管主要是采取“问题预防”的方式，运用行为经济学原理等工具，监测、识别、纠正金融消费者的行为偏差，对金融机构的行为和产品进行规范和干预。三是基于上述监管分析工具的差异，对审慎监管者和行为监管者监管能力的要求也存在着差异。英国经济学家Taylor将审慎监管和行为监管之间的差异形象地描述为审慎监管类似于医生，其职业习惯促使他们在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人严肃问责；而行为监管更像是警察，倾向于对违纪行为立即处罚。

正是由于存在上述的差异性，审慎监管与行为监管之间并不是必然的“和谐体”，在实践中，一旦处理不当，往往会忽视某一方面，出现监管空白，进而诱发一些系统性风险，影响微观审慎监管的有效性，影响金融稳定，阻碍金融发展，降低金融消费者对金融市场的信心。

实践中，在政府（金融监管部门）、金融机构和金融消费者三方博弈中，被忽视的往往是行为监管和金融消费者保护。审慎监管经历数十年的发展，在理论体系和实践经验等各方面都较行为监管领先和成熟，居于绝对的强势地位。监管者在实施监管中，更多强调的是金融机构的单体或系统性风险防范，监管指标体系和监管评级标准也更加侧重于金融机构在稳健经营和风险防范方面的能力，金融消费者利益的保护则成为了间接目标。在社会政治结构中，金融业也是一个比金融消费者强大得多的利益集团，对监管政策、监管部门、监管人员的影响远大于金融消费者，“监管俘获”理论正是在对这种现象进行解释。同时，金融市场中的信息不对称、外部性、金融垄断和公共物品特性引发市场失灵，金融消费者存在的非理性特征和系统性行为偏差加剧了市场的无效。而作为“守夜人”的金融监管者没有实施及时、严格的行为监管措施以平衡供给方与需求方的利益，对需求方保护不足甚至缺失，难以有效纠正金融市场中存在的市场失灵问题，出现监管失灵，使金融消费者权益遭受大面积的侵害，这也是次贷危机爆发的根源之一。

正是基于对两者冲突的深刻认识，英国学者Taylor的“双峰”理论认为一国应当成立两个独立的机构来分别负责审慎监管和行为监管。' 澳大利亚在1997年以后就将“双峰”模式用于该国监管。澳大利亚审慎监管局（APRA）作为一个审慎性监管机构，监管吸储机构，包括银行、房屋互助协会、信用合作社、保险公司和大型养老金（退休养老金）。澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）作为行为监管机构，负责澳大利亚整个金融体系（银行业、证券业、保险业）的市场健全和金融消费者保护。次贷危机后，澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，没有经历银行破产，甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构，与其最早采取双峰监管模式有着密不可分的关系。又如荷兰，荷兰中央银行（DNB）负责金融稳定和对金融业实施审慎监管，金融市场管理局（AFM）负责对整个金融体系（银行业、证券业、保险业）中的各类主体的行为进行监管。得益于双峰监管模式，次贷危机后，' 荷兰银行业较快走出困境，并支持荷兰实体经济迅速复苏。

次贷危机后，倡议设立独立于审慎监管机构的行为监管机构的呼声又大了起来。哈佛大学法学院教授Elizabeth Warren提出，基于公平和正义的考虑，一国应设立独立的行为监管机构，制止金融机构的掠夺性经营行为，保护金融消费者的合法权益。美国金融服务论坛主席Robert S. Nichols提出，出于提振消费者对金融市场的信心的原因，有必要成立独立行为监管机构。许多学者也通过实证分析发现，相比于那些只有一家单一的综合监管机构同时负责消费者保护和审慎监管的国家，采用了“双峰”监管理论的国家更好地经受住了本次金融危机的考验。

危机后，不少国家开始不同程度地运用“双峰”理论对本国的金融监管体系进行改革。例如美国，在次贷危机前，美国有七家监管机构负有不同领域的金融消费者保护职责。多龙治水一方面引发严重的监管套利，同时又存在谁都不管的监管真空，造成本次危机中大量消费者的权益受损，消费者对市场的信心急剧下降，进而威胁到了金融体系的稳定。危机后，美国选择双峰监管模式，出台《多德-弗兰克法案》，成立金融消费者保护局（B），强化金融消费者保护。又如英国，由于未能妥善处理好审慎监管与行为监管的关系，本轮危机中，北岩银行出现危机，银行业丑闻不断，大量金融消费者的利益随之受损。危机后英国进行了双峰模式的监管改革，撤销了金融服务局（FSA），将其职能分拆由审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）两个机构分别承担。PRA作为英格兰银行的附属机构，以提升被监管机构的安全性和稳健性为目标，负责存款机构、保险机构和系统重要性投资公司的审慎监管。FCA作为一个独立机构，直接对英国' target='_blank' >财政部和议会负责，以保证金融市场良好运行、金融消费者获得公平待遇为目标，负责约26000家金融机构的行为监管。

本文认为，审慎监管与行为监管是金融监管的两大支柱，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。

我国应未雨绸缪，进一步重视行为监管，实现行为监管和审慎监管的有机平衡

我国“一行三会”自2011年以来先后获批成立了四个金融消费者保护部门，根据各自职能范围开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作，属于一种分业监管下的“内双峰”模式，标志着中国开始探索建立专业的行为监管与金融消费者保护体系，基本与国际发展趋势保持同步。

当前，我国利率市场化进程加快，复杂金融产品也逐步趋于丰富，汇率弹性进一步扩大，资本跨境流动的自由度不断提高，参与金融交易的消费者快速增加，消费者维权意识越来越高，在这个金融业深化发展、金融业国际竞争日益激烈的关键期，行为监管的重要性日益突出。

加强我国行为监管和金融消费者保护，实现审慎监管与行为监管的有机平衡，需要根据我国实际，结合国际上行为监管与金融消费者保护立法领域的经验，开展《金融消费者保护条例（或指引）》的立法调研和前期论证工作，在反欺诈误导、保护个人金融信息、充分信息披露、反不正当竞争、弱势群体保护、广告行为、' 互联网金融、债务催收等专项领域，适时出台或发布相关规范性文件或指引。规范同业拆借市场中银行业金融机构定价等行为。建立行为监管与金融消费者保护工作的现场检查和非现场监管体系。普及金融知识，开展金融消费者教育，纠正金融消费者的系统性行为偏差。积极参与国际行为监管及金融消费者保护规则和标准的制定。本文原载于《' 中国银行业》杂志2014年第5期,据作者在复旦大学“中国金融消费者权益保护研究中心”成立会议上的书面发言整理，作者' target='_blank' >王华庆系中国人民银行纪委书记。