预付卡监管之殇顺水鱼财经

收送预付卡成风，究竟是腐败的因还是果？预付卡为何会成为腐败的工具？预付卡监管又将何去何从？

如何监管“第三方”预付卡

对于第三方机构发行的半开放式预付卡，有关部门和一些地方政府曾长期延续着零星的审批和备案制度。

人民银行在2009年4月发布公告，对国内从事网上支付、电子货币发行与清算等业务的特定非金融机构进行登记。2009年8月，人民银行发布《电子货币发行与清算办法（征求意见稿）》。

随着《非金融机构支付服务管理办法》在去年出台，人民银行对预付卡业务的监管渐有加强之势。中国人民银行支付结算司司长欧阳卫民今年2月撰文指出，对于预付卡业务，应实行分类管理：一是支持和鼓励用于' 公益事业、公共交通等领域方便百姓日常生活的预付卡服务；二是要规范商业企业发行并受理的预付卡业务，使其在方便公众消费上发挥应有的作用；三是要限制跨地区、跨行业、跨法人经营的专业预付卡公司的盲目扩张，凡是不严格执行监管部门关于发票、备付金实名登记等相关管理规定的，要坚决予以整顿、清理和打击，切实维护市场秩序和公平竞争。

张倩就预付卡业务的监管提出了三条建议：一是使银行和商业企业平等参与，促进预付卡业务多样化发展；二是将保证金制度、保险制度、银行和商业企业的连带责任等通过相关监管制度结合起来；三是通过立法规定预付资金必须存放于银行进行资金托管。

“建立预付卡业务的监管管理机制是一个系统工程，除由监管机构进行立法外，还应调动一切社会力量，如行政组织、社会组织、消费者权益保护协会、各类行业协会等，以充分发挥各方对预付卡业务健康有序发展的推动作用。”张倩表示。

欧阳卫民也表示，对非金融机构支付业务的监管，要坚持政府监管、行业自律、自我约束并重原则。他透露，人民银行正抓紧筹建“中国支付清算协会”，通过自律，更好地维护支付服务市场的竞争秩序和会员的合法权益，防范支付风险，促进支付服务业健康发展。

银行预付卡“名存实亡”

预付卡，又称预付费卡、储值卡。《银行卡业务管理办法》指出，储值卡是发卡银行根据持卡人要求将其资金转至卡内储存，交易时直接从卡内扣款的预付钱包式借记卡。根据《非金融机构支付服务管理办法》，预付卡是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。

这两个定义分别对应着在我国被广泛使用的两种预付卡形式：一种是商业企业发行的预付卡（单一用途或有限用途），这类预付卡的资金池账户存放在银行，由银行根据商业企业的支付指令进行资金收付操作，消费时直接从预付卡账户中扣除交易金额，较为典型的是公共交通卡及各类购物卡。另一种是银行发行的预付卡（多用途），如中行为奥运推出的长城预付卡、交行' 世博预付卡，这种预付卡除了在计结息、有效期限、资金退回等方面的规则中具有特殊性外，和借记卡功能类似。

由于国内目前的政策环境问题，银行实际上对预付卡业务的参与度很低。根据1999年颁布的《银行卡业务管理办法》，银行具有依法开展预付卡业务的权利。但国务院纠风办、国家经贸委、中国人民银行2001年1月联合下发的《关于严禁发放使用各种代币券（卡）的紧急通知》规定，各商业银行、邮政储蓄机构严禁发行各类储值纪念卡和不记名、不记息、有固定面值的联名卡。

“这两项法规目前均有效，导致银行只能从严掌握，以避免违规风险。”中国银监会业务创新监管协作部的张倩撰文指出，由此，除工行、农行、中行、交行、广发、招行、' howImage('stock','1_000001',this,event,'1770') 深发展(' 000001,' 股吧)、华夏、民生9家银行在1999年至2001年间发行过预付卡外，近年来，仅中行和交行两家经中国银监会批准发行了奥运预付卡和世博预付卡，其他银行的预付卡业务一律停止（政府委托代发的公用事业预付卡除外）。

从购物券到购物卡屡禁不止

1991年5月1日，国务院办公厅发布《关于禁止发放使用各种代币购物券的通知》称：“最近，发现少数地区的一些单位向职工发放带有一定面值的"购物券"、"信用券"、"礼宾券"等代币票券，到指定的商店购买副食、日用百货等商品。这种行为不仅影响了市场的正常供应，扰乱了金融秩序，逃避了国家对工资和奖金的监督管理，扩大了消费基金支出，而且还助长了不正之风。”

1998年12月，国务院纠风办发布《关于坚决刹住发放使用各种代币购物券之风的紧急通知》；2000年4月，中国人民银行发布《关于停止发行各种储值纪念卡的紧急通知》。2001年1月，国务院纠风办、国家经贸委、中国人民银行联合下发《关于严禁发放使用各种代币券（卡）的紧急通知》；2006年8月，中国银监会发布《关于禁止银行与商业机构发放联名储值卡的通知》，禁止银行与商业机构联合发放不记名、由商户发售并开具购物发票的联名储值卡。

与银行发行的预付卡相比，商业企业的预付卡业务虽然在规模上要大得多，但面临监管空白。这是因为商务部办公厅《关于购物返券有关问题征求意见的函》、国务院纠风办《关于代币购物券（卡）有关问题征求意见的函》等文件认定：商业企业发行的购物券（卡）属于债权凭证，是商家的一种促销手段，不属于' 法律禁止的代币券（卡）的范畴。

“由于预付卡的标的物不是某种固定类别的商品，因此对发行机构而言，可按税率相对较低的商品类别开具商业发票并承担纳税义务，给发行机构带来丰厚的利益；与此同时，对需要进行逃税或贿赂的部分机构而言，亦可采用购买预付卡的方式取得职工劳保用品、办公用品相关发票，既可通过报销将其纳入日常经营收入，以逃避营业税，又可不露痕迹地实施贿赂行为。”张倩指出。

政府对这些漏洞的填补未曾停止。如去年10月，北京市工商局发布《北京市预付费消费合同核心条款（征求意见稿）》。再如，中银通自今年初开始，不再向银通卡购买方提供发票。上月，中银通又在网站上发布通知：“为响应监管机构对预付卡业务的反洗钱要求，我司从即日起停止在大额消费、批发类商户受理银通卡产品的服务。大额消费、批发类商户包括且不限于车辆购置、房产购置及其他批发类的行业企业。”不过，这些规范在地域、行业、预付卡发行主体、效力等方面都很有限。

而对于“购物卡实名制”，人们普遍认为，这不是防腐的治本良方。“禁了这个，还会有别的贿赂方式。预防腐败，还需要从制度上解决根本性的问题。”行业卡服务及营销平台提供商上海银商资讯有限公司的刘先生对记者表示。