借鉴国际经验 完善防灾减灾体系顺水鱼财经

张楠楠 方志平

今年以来，我国南方多个省市遭遇重度干旱。进入6月后，随着强降雨的多次发生，部分地区旱情又逆转为严重的洪涝灾害。据国家防总统计，截至6月11日，入汛以来全国受灾人口848万人，直接经济损失约达74.45亿元。从发生人力资源以及经济资源损耗两个维度来看，我国仍面临自然灾害风险的严峻挑战，如何客观认识自然灾害带来的社会成本，以及从根本上完善防灾减灾体系、降低自然灾害风险对社会经济的影响，对于处于发展阶段的我国有着重要意义。

国际防灾减灾环境与经验

为推动各国采取措施减轻自然灾害的影响，联合国自上世纪80年代起即开始进行一系列激励性制度建设。2005年，世界168个国家通过《兵库行动框架》（Hyogo framework for Action），确定了2005年至2015年的世界减灾战略目标和行动重点，为世界范围内的防灾减灾活动提供了指引。

在联合国的促进下，各国逐渐将防灾减灾任务纳入国家发展的战略目标体系、进行相关的立法和组织建设，并建立了包括机制设计、资金保障与技术支持等多层次内容的防灾减灾体系。各国的防灾减灾机制基本由预测预警、灾害准备与应急响应、灾后恢复与重建等战略计划构成。以澳大利亚为例，联邦政府与各级政府机构相互合作实施自然灾害风险的各类防控项目，其具体内容包括：（1）构建以风险主体与管理措施分类为基础的，更加安全、更具可持续性的社区组织架构；（2）对自然灾害防控体系进行结构性改革，努力从灾后救济与恢复向成本节约型的事前防灾减灾计划转化；（3）在减少自然灾害对经济影响的同时，努力减少自然灾害带来的社会与环境影响；（4）通过长期的成本与收益方法衡量与识别计划所涉及的投资，提高防灾减灾的经济效率。由此可以看出，在整个机制设计中，事前实施防灾减灾措施的重要性日益凸显，而使用经济方法保证防灾减灾活动的有效性也已成为必需环节。

在制度和机制建设外，资金保障是自然灾害防控体系运行的关键环节。根据联合国ISDR报告，国际减灾10年间，美国、日本分别在减灾方面投资1000多亿美元和1300多亿美元，资金的大部分用于城市公共基础设施建设、房屋改造和加固，以及与防灾减灾相关的科技研发。金融危机之后，各国面临更严峻的财政约束，但从全球来看，与防灾减灾相关的基础设施建设的投入并不会因此减少。根据2009年《全球风险报告》（Global risks 2009: A Global Risk Network Report），之后的5年中，美国估计将向与环境保护相关的基础设施投资1.3万亿美元，而印度近年来对于相关基础设施建设的公共支出也基本占到了GDP的3.5%。长期、可持续性的资源管理才能从根本上实现防灾减灾的目的，以上资金支持必然会对全球防灾减灾水平的提高产生积极影响。

对于防灾减灾而言，识别和衡量自然灾害风险是重要的技术基础。联合国各相关机构、非政府组织、" 保险公司与研究机构等合作建立了全球性的国际灾害数据库，其中较为著名的布鲁塞尔紧急灾难数据库(Emergency Events Database)收录了自1900年至今每项自然灾害事故的发生情况、受影响人口与经济情况，为各国防灾减灾行动提供了重要的技术支持。与此同时，各国政府、商业机构、环境组织以及保险人也积极投入到对自然灾害基础规律的考察中去。其中，反应积极并取得较好效果的是从事专业性风险管理的保险人，如美国的阿克莱特相互保险公司（Arkwright Mutual Insurance）、澳洲保险集团（The Insurance Australia Group）、瑞士再保险公司（Swiss Re）等，这意味着专业保险人在防灾减灾方面有着天然优势，有望发挥更大的作用。

我国防灾减灾体系及其完善

通过国际防灾减灾经验可以看到，对自然灾害风险加以合理控制已成为各国共识。我国也响应联合国倡议，于1989年4月成立中国国际减灾十年委员会（该委员会于2005年4月更名为国家减灾委员会），并相继出台了《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》等30多部与防灾减灾密切相关的" 法律法规，近年来更出台了以《国家自然灾害救助应急预案》为代表的自然灾害类突发公共事件专项应急预案，同时将防灾减灾纳入国家和地方可持续发展战略，为防灾减灾体系的建立奠定了制度基础。然而与国际社会积累的成功经验相比，我国的防灾减灾体系建设也还存在一些需要完善的地方。

第一，需要完善制度与组织建设。我国已经设立国家层面的减灾委员会，但由于缺乏行政职能，协调机制还显得比较松散。我国与减灾相关的" 法律条例等比较全面，但欠缺综合性与可操作性。因此，要加强国家减灾委员会的协调职能，在地方政府、村镇以及社区层次明确参与统一协调减灾的部门，赋予其相应的信息服务和组织职能；同时要注意将法规条例进行细化，并强化不同范畴之间的适应性与协调性。

第二，需要强化灾前防控。长期以来我国的自然灾害防控措施多为减灾，防灾投入力量小；其中减灾又多为灾后减灾，而非事前减灾，即预防和控制措施不充分。由减灾机制的具体运行即可以看出，灾后信息发布相对及时和有效，而灾前的灾害预警体系和信息共享机制相对薄弱；灾后的物质救助和应急响应相对完善，而灾前的减灾和防灾措施则不够系统。这就需要调整防灾减灾观念，通过对人力与物力资源的更新配置，将应急式的、相对短期的损失恢复模式转换为累积式的、相对长期的基础设施建设模式，从而在既定的预算约束下，实现防灾减灾措施的最大效用。

第三，需要完善过程中的效率衡量标准。目前，我国防灾减灾资金的需求未能经过成本－收益等经济原则的科学衡量，具有一定的随意性。与此同时，这些资金多来于财政的公共支出，资金的使用和流向缺乏审慎监管，如不能对防灾减灾资金投入产出的效率进行科学的评估，将难以保证资金的保障效果。因此，在具体机制的设计上要强调优化财务安排以及设立监督机制的重要性，切实提高防灾减灾的经济效率。

第四，需要明确政府、商业机构和风险主体之间的分工。尽管在我国防灾减灾活动中已经出现多元化主体的参与，但政府、民间组织、及风险主体个人间的合理分工体系尚未形成；与此同时，我国防灾减灾过程更多地依赖行政指令，在减灾和防灾过程中相对缺失，也与此体系变化不相适应。需要建立以经济、社会手段为主的激励机制，更多地吸引个体、社区和商业机构，尤其是具有专业风险管理技术的保险机构灵活、高效地参与防灾减灾活动，实现防灾减灾体系的整体性推进。