计划生育政策面临抉择顺水鱼财经

日前，国务院机构改革和职能转变方案披露，' target='_blank' >人口和计划生育委员会将被撤销，其计划生育管理和服务职责将与' target='_blank' >卫生部合并，组建国家卫生和' target='_blank' >计划生育委员会。机构改革与计生政策调整之间，目前并无直接联系。然而，总和生育率远低于人口代际更替水平、生育意愿持续低迷、劳动力绝对数量首次下降、老龄人口上升的速度快过预期等种种矛盾日益凸显，专家认为，改革的最终方向或将指向计生政策的调整和完善

改革或取下“计生”紧箍咒

日前，备受瞩目的中国国务院机构改革和职能转变方案正式对外披露，这也意味着新一轮国务院机构改革即将启动。届时，国务院的4个正部级机构不再保留，其组成部门将减至25个。根据该方案，国家' target='_blank' >计生委将并入卫生部，其人口计生系统中，计生服务系统将并入卫生部门，人口规划、管理、研究等职能向' target='_blank' >发改委转移，计生家庭的保障职能，或由' target='_blank' >人力资源和社会保障部承接。

方案提出，新组建国家卫生和计划生育委员会的主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。

而方案的说明指出，改革后，我国坚持和完善计划生育政策，要继续坚持计划生育党政一把手负总责，继续实施计划生育一票否决制。国家卫生和计划生育委员会要高度重视计划生育工作，合理设置相关机构，充实工作力量，确保这项工作得到加强。地方各级政府要继续加强计划生育管理和服务工作，严格执行各项计划生育政策，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。

国务委员兼国务院秘书长' target='_blank' >马凯在十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，对国务院机构改革和职能转变方案进行了说明，马凯表示，我国实行计划生育以来，计划生育事业取得历史性成就，有效缓解了人口对资源环境的压力。同时，医疗卫生事业取得显著成绩。而当前，计划生育工作需要在继续稳定低生育水平基础上更加注重提高出生人口素质，医疗卫生服务水平也需要不断提高。为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合。

中央机构编制委员会办公室副主任王峰就两个正部级单位合并整合进行解读。他指出，合并后，两个机构中相似的职能将被“兼并重组”，而两个机构中医疗卫生和计划生育的职能将同时加强。

一方面，目前两个部门职能相近、甚至交叉，合并以后统一配置资源，资源可以得到优化。“我进了六号接生服务站，也可以看病。进了卫生院，也可以接生。一方面资源充分利用，另外也方便老百姓办事。”王峰表示。

另一方面，对医疗卫生和计划生育的职能都有所加强。计划生育方面，首先，计划生育的基本国策没变。第二，计划生育一把手负总责的制度不变。第三，一票否决制不变。这三个不变，从政策、制度上保障了计划生育工作不可能得到削弱。同时要求新成立的部门在内部机构设置、人员编制，包括职能配置上，还要确保计划生育的职能只能加强，不能削弱。此外，改革后计划生育系统可以利用的资源更大了。因为卫生领域的资源也可以为其所利用，反之，卫生院、卫生系统医疗服务也得到了加强，因为可以把计划生育系统一部分资源也利用起来。

据了解，上个世纪80年代，独生子女政策出台，国家设立计划生育委员会，2003年更名为“人口和计划生育委员会”，与计划生育基本国策共存至今。而历经数次职能调整，这个有着逾30年历史的机构系统如今颇为庞大。官方对外的公开资料数据显示，截至2005年底，国家、省、地、县、乡五级的计生机构总数逾8万个，全国计生系统工作人员超过50万人，但其中只有10万余人属于编制内的公务员。在乡一级，92.17%的乡镇都设有计生办，79%的有计生站。

同时，各级财政也为计生工作提供了最大幅度的支持。2011年，计生委与' target='_blank' >财政部联合制定发布《关于完善人口和计划生育投入保障机制的意见》，明确继续坚持“人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”的基本要求这一要求，往往只存在于教育、农业等被认为有关国计民生的重要领域。根据财政部公布的《2011年全国公共财政支出决算表》，2011年投入人口与计划生育共计694.38亿元，年增幅18.1%，其中支出最多的为“其他事务支出”，达234.26亿元；其次则是行政运行费用，达149.37亿元。

在一系列保障下，中国计划生育得到严格执行，顺利达成“控制人口数量”的政策意旨。根据《中国统计年鉴》，2011年，中国的总和生育率（即平均每个妇女生育数）再创新低，仅为1.04，远远低于维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的“更替水平”，即平均每个妇女生育2.1个孩子。1990年以前，中国的总和生育率还在更替水平之上，从1991年开始便持续走低，在“九五”期间正式进入“低生育水平时期”，并持续至今。

自2000年开始，学界即有了调整计划生育政策的呼声。至今十余年间，中国人口形势已发生巨大变化，而计生政策却迟迟不动。计生委的存在，目前被普遍看做是政策改革的体制性阻力。

30多年来，计生系统已逐渐成为一个庞大的利益主体，裹挟着基层政府，与计生政策紧密捆绑。由此，“撤并计生委，从组织结构上为停止计划生育取下了紧箍咒，也消除了利益部门的阻力。”计划生育政策研究专家、' 美国威斯康星大学学者教授易富贤表示。

独生子女弊端凸显

事实上，计生政策的负面影响在近年已经逐步显现，其中最显著而迫切的就是老龄化危机。中国老龄科学研究中心主任吴玉韶介绍，随着1952年和1953年出生的人口进入老年期，中国迎来了第一个老年人口增长' target='_blank' >高峰，60岁以上老龄人口已达1.94亿人。过去，6个子女一起供养一个老人，而如今，伴随着城市生活压力的增大，作为独身子女的年轻人要独自承担2位老人的养老负担。联系到社保体系，将会加重中国养老负担，扩大' 养老金缺口危机。

而由于计划生育一代陆续开始进入老年期，无子女和失独（丧失独生子女）老年人也越来越多。中国老龄科学研究中心副主任党俊武表示，2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。

由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”和“未备先老”日益凸显，老年人面临着贫困、疾病、失能、服务、照料、精神关爱等诸多困难和问题。截至2012年底，80岁及以上高龄老年人口达2273万人，失能老年人口3600万人，慢性病患病老年人口0.97亿人，空巢老年人口0.99亿人。预计2025年之前，高龄老年人口将保持年均增长100万。

“去年中国的老年人口1.8亿，而现在已经超过了1.98亿，老龄人口的增长速度非常快……”日前全国政协委员、' target='_blank' >人社部副部长胡晓义对中国日益迫近的老龄化趋势表现出明显的担忧，他呼吁，尽快把应对人口老龄化上升为国家战略。

“我们从上世纪70年代开始抓计划生育，40年来取得了辉煌成就。但是如今的社会情况已经发生了变化。”全国人大代表欧广源说，现在计划生育的负面影响日趋明显：一是独生子女引发的社会问题越来越多，如失独家庭；二是人口老龄化现象越来越重，60岁以上的老人已经接近全国人口总量的19%；三是男多女少，人口比例失衡；四是为了抓计划生育，基层村干部与群众的关系矛盾重重。

“我国现在面临新的人口问题，人口增长过快的情况在上世纪90年代早已发生逆转。”全国人大代表贺优琳认为，严格的计划生育，给国家的发展、民族的未来，带来很大的危害。

“第一代独生子女由于没有兄弟姐妹，其亲属称谓中就少了兄弟姐妹，晚辈中就没了侄子、侄女、外甥、外甥女。第二代独生子女的亲属称谓中，又少了伯伯、叔叔、舅舅、姨妈……”广东团中的全国人大代表朱列玉代表指出，计划生育除了带来失独家庭、老龄化、劳动力不足等弊端外，独生子女语境中传统亲属称谓的缺失，使其面临着“六亲不认”的尴尬，也会引起亲戚观念的淡漠。

“亲属称谓出现断裂残缺，传统的文化伦理观必将弱化，传统的家庭伦理秩序必然受到冲击。”他同时表示，中国各地在春节、元宵节、清明等节日，有一套相对应的民俗程序，“随着家庭成员的单一化，这些民俗活动似乎也越来越冷清，甚至可能会慢慢消失。”

而目前，计生政策所显现的另一弊端还包括构成劳动力主力的青壮年比例的不断下降。日前，国家' target='_blank' >统计局发布的2012年统计公报指出，2012年末，我国大陆15至59岁劳动年龄人口为93727万人，比上年末减少345万人，占总人口的69.2%，比上年末下降0.6个' target='_blank' >百分点。对此，国家统计局局长' target='_blank' >马建堂指出，这是相当长时期以来，劳动年龄人口绝对数量的第一次下降。这也意味着，我国人口红利已经出现拐点。人口和劳动力的供给波动变化是长期的，预计中国劳动年龄人口在比较长的一段时间，至少在2030年以前，会稳步、逐步有所减少。“劳动力人口的下降，更会加剧老龄化的速度，可以说是人口转型的一个拐点，意味着我国的人口红利将进入逐渐收缩的态势中。”中国社会科学院社会学所副所长张翼也这样认为。

近年来，劳动力成本逐步上升，人口红利是否已至拐点争议颇多。据了解，判断人口红利拐点是否到来，主要有两个指标：一为劳动年龄人口，另一则为人口抚养率，若劳动年龄人口增加而人口抚养比率下降，则人口红利存在，反之则无。而我国当前的情况是，在劳动年龄人口绝对数量首次出现下降的同时，老年人口比重持续攀升。根据国家统计局发布的2012年统计公报显示，2012年我国大陆60周岁及以上人口19390万人，占总人口的14.3%，比上年末提高0.59个百分点。这就意味着，我国已进入劳动年龄人口下降而人口抚养比率升高的时期，且由于计划生育政策的存在，这一状况将长期保持甚至扩大，人口红利拐点在去年已悄然而至。

而人口结构的转变或者说人口红利的趋于消失，是一个渐进的过程，人口与劳动经济研究所所长' target='_blank' >蔡昉曾表示，从2010-2020年劳动年龄人口将逐步减少2900多万。但需要注意的是，在拐点出现的时刻，必须重视以有效的政策组合与策略应对，否则这个渐变的缓冲期将对社会与经济两个层面都将产生巨大冲击。

中金公司首席经济学家彭文生分析认为，我国储蓄率目前还处于上升阶段，一旦人口结构和储蓄率都跨过拐点，则我国过去几十年的宏观经济环境将发生改变。其他国家经验显示，人口红利消失伴随着经济增长放缓和工资增长放缓，甚至产生通缩的压力。

不过，“对人口红利拐点的出现，不必恐慌，也不能视而不见，要积极应对，使得中国经济发展走上依靠自主创新和提高劳动者素质的新路。”中国经济交流中心咨询研究部副部长' target='_blank' >王军认为。

但从更长远的视角看，人口红利拐点的提前到来不仅会对经济发展产生现实的影响，更预示着其对社会发展产生深远影响，这就给中国执行了30多年的计划生育政策提出了严峻的挑战。

计生政策面临调整

在不少学者看来，长期以控制生育为首要任务的计生委已无独立存在的必要。他们认为，中国一段时间以来的人口红利正逐步消失，在基本国策不变的前提下，应根据实际情况完善人口政策。

在今年的全国' 两会上，计划生育政策更成为代表、委员们的重要议题，允许生二胎的话题也在全国两会上持续升温。

3月1日，全国政协委员' target='_blank' >张茵在两会上就有关于生育政策的提案，她表示，因为我国老龄化问题日益严峻，呼吁国家逐步放开二胎政策，“不是一下子放开，可以有3—5年过渡期。”

而欧广源在参加广东团分组审议时直言不讳地指出：“我的意见是，提倡生一胎、允许生二胎、坚决控制第三胎。”欧广源认为，适当放宽计划生育政策，不会造成人口总量迅速膨胀。

“取消独生子女政策是建设诚信政府的需要。”全国人大代表黄细花指出，1980年党中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》富有远见地提出：“30年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”而如今进入2013年，30年期限早已到，“当务之急是政府信守30年为期的承诺，并审时度势，立即取消独生子女政策。”

更让一部分学者担忧的是，在当前的社会环境中，人们的生育意愿也不再提高。根据国外有关研究，总和生育率一旦降到1.3以下，就很难再恢复到1.3以上。统计学博士、资深金融策略师黄文政根据调查数据指出，1980年后，在相同的生育政策约束下，生于1966年的中国女性，到30岁时生育了2.02个孩子，而生于1980年的女性30岁时，仅仅生了1.18个。“越晚代际的女性，生育的数量越少。”黄文政认为，中国的女性生育行为已经发生改变，今后的女性生育意愿将进一步降低，“80后”女性未来终生生育孩子数量很难超过1.6，将长期低于2.1的世代更替水平。

全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名强调，计划生育政策调整“刻不容缓”。在连续三年提案建议放开二胎后，他今年的提案更进一步，建议立即无条件全面放开生育管制。

而中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌的提案，更是代表了相当部分学者的意见，并收到大量赞同的反馈。他认为，2005年到2010年是人口生育政策正常调整的最佳时期，而现在仍是改革的窗口期。“不能再拖延了。”顾宝昌说，一个人在一生当中，能够生育的“机会窗口”

是很短的，“你一推延，改变了多少人的生存轨迹，改变了多少人的未来”。而一旦“窗口期错过了，以后的改革就更难”。

为缓解人口老龄化的压力，在计生政策框架内鼓励符合条件的夫妇生育二胎，此举不失为调整人口比例的有效措施之一。毕竟，新人口的增加可以起到提高人口年轻化的比重、降低老龄化人口比例等作用，而且对于保持城市的可持续发展也是一种助推。

中国发展研究基金会提出的方案，也是逐步全面放开生育管制。其建议的整体政策调整步骤为：从现在到2015年，在城市地区和严格执行一孩政策的农村地区即刻放开二胎；2015年，在实行“一孩半”政策的地区放开二胎，实现全国全面放开二胎的目标。同时，要严格控制二胎以上的生育。到了2020年前后，实现完全的生育自主。而到了2026年，则需要采取措施鼓励生育了。

不过，3月5日中国政府重申将继续坚持计划生育基本国策，但同时亦强调，适应人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。对此，分析人士指出，虽然中国政府声明坚持计生国策未变，但是这项国策的内涵发生了深刻调整和扩容。

同日，中国总理温家宝在作政府工作报告时表示，将逐步完善人口政策。同时，着重提出了困扰人口长期均衡发展的四个问题数量、素质、结构和分布，要求“统筹解决”。这一提法延续了中共十八大报告中的相关表述，并首次写入政府工作报告。而此前几年的政府工作报告，一般表述为“全面做好人口和计划生育工作，继续稳定低生育水平”等。

中国现行宪法规定：国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。对此，有人力资源专家认为，中国目前的人口总量依然很大，在资源、环境的沉重压力下，坚持计划生育国策不变有其必要。但在计生国策不变前提下，内涵调整扩容后的人口政策，将成为有益于中国社会民生和经济发展的一种制度性的动力。

“随着中国老龄化的到来，第一次人口红利迟早会过去，第二次人口红利要有序利用，用质量来代替数量。”全国人大代表、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉这样分析。

而北京大学人口研究所教授陆杰华则认为，此前有人质疑我国到了给计划生育政策“松绑”的时候，但温总理报告中提出的计划生育内容表明我国将坚持计划生育基本国策，且未来很长一段时间这都是我国计生“主旋律”。但这并不意味着我们将坚持“独生子女”政策，新形势下的许多问题也要纳入思考中，比如人口老龄化、性别比失衡、地区人口分布不均等都是人口政策设计的重要方面。

同时，从报告不难看出，目前我们不仅关注人口数量，而且在人口素质、结构和分布上也将进行综合考虑，统筹解决新形势下我们面临的人口问题挑战，“我国不会完全放弃计划生育基本国策，但不排除微调或试点新二胎政策的可能，这两者间并不矛盾。”陆杰华说。

而针对该报告，上海的基层计生工作者张雅玉认为，如果相关人口政策的制定更加人性化，考虑到数量与结构之间合理性，那国家的人口增长和素质提高会变得更加均衡、和谐。

在计划生育政策调整路径上，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭建议，中国二胎放开的调整路径的核心是“分类”。马旭表示，中国不同省份在经济发展和人口等各方面状况差别很大，应该分类、分省份、分步骤逐步放开二胎政策。马旭认为，一线城市、人口多的城市可以放缓。

可是在一些代表委员看来，人口政策在中国已经不是“多生一个，少生一个”的问题了，而是一个错综复杂的人口大工程，涉及' target='_blank' >方方面面，包括各种不同的利益诉求。比如，受限于户籍，超过2.6亿的农民工群体，要获得更好的教育条件，还有待国家相关政策的微调和社会综合环境的改善。又比如，要照顾到各种意外失去独生子女的“失独家庭”。

由此，虽然计生委的机构改革已经明确定调，但最终中国将选择何种方案，至今仍存悬念。国家计生委主任王侠3月10日列席十二届全国人大一次会议时表示，政府已把完善生育政策列入重要议事日程。

国家人口计生委副主任王培安亦表示，温家宝总理的报告提出“完善人口政策”，其中就包涵了生育政策。我们将本着总体稳定、城乡统筹、分类指导、统筹协调原则，来完善生育政策。至于“两会后是否会有新政策出台”，时间会回答这个问题。