融资平台债务管理标准进一步细化顺水鱼财经

2014年12月18日，山东省对外公布了山东省人民政府《关于贯彻国发【2014】43号文加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发【2014】23号文），该文件是国发【2014】43号文基础上的第一个省级地方政府性债务管理的实施意见，为后续省级政府出台相关文件树立了一个较为全面的范本。

1、鲁政发【2014】23号文融合了中央前期发布的国发【2014】43号文和" 财政部有关负责人就其有关问题答记者问、国发【2014】60号文、财预【2014】351号文以及未正式发布的财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》等多份文件的内容，在多个方面较国发【2014】43号文有所细化和明确。

2、鲁政发【2014】23号文将融资平台" 公司债务管理清理标准明晰化，通过列举的方式明晰了哪些融资平台债务不会被认定为政府债务；但同时也提出“除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务”，给其在建项目后续承担部分政府项目融资职能留下过渡空间。

3、鲁政发【2014】23号文对存量债务余额控制更加明确，强调只减不增；对存量债务市场化的化解方式进行拓宽，提出“有" 收益的公益性项目积极推广运用市场化运作模式，利用融入的社会资本置换项目建设债务”，山东省存量政府债务也有很大概率会通过市场化方式转化为" 企业债务。

4、鲁政发【2014】23号文明确提出对在建项目“实行名录管理”；对于在建项目后续建设资金市场化的保障，将国发【2014】43号文提出的“社会资本合作模式”扩展至“市场化运作模式”，未来山东省在建政府项目资金的续接将不仅限于PPP模式。

5、“省级政府对市县政府债务实行不救助原则”是对国发【2014】43号文精神的延续，主要目的在于强调预算硬约束，基于我国当前的行政和财政体制，如果下属地区政府发生债务危机可能引发区域性金融风险，这一规定就难以执行。

2014年12月18日，山东省对外公布了山东省人民政府《关于贯彻国发【2014】43号文加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发【2014】23号文），该文件是在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文）基础上的第一份省级地方政府性债务管理的实施意见，从“建立规范的政府举债融资机制”、“加强债务规模控制和预算管理”、“控制和化解政府性债务风险”、“剥离融资平台公司政府融资职能”、“妥善处理政府存量债务”、“确保在建项目后续融资建设”和“加强对政府性债务管理的组织保障”等7个方面全面搭建了山东省的地方政府性债务管理框架，为后续各省出台地方政府性债务管理意见树立了一个范本。

从具体内容来看，鲁政发【2014】23号文是山东省政府基于国发【2014】43号文和财政部有关负责人就其有关问题答记者问、国发【2014】60号文、财预【2014】351号文以及未正式发布的财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》等多份文件而制定的全面细化版地方政府性债务管理的实施意见。除“加强对政府性债务管理的组织保障”部分全部来自国发【2014】43号文，其余6大部分中均吸收了其余文件的部分精神或内容，较国发【2014】43号文新增部分内容。通过对上述不同文件的梳理，我们将新增内容及政策来源详列于下表：

鲁政发【2014】23号文对融资平台公司债务管理清理的标准进一步明晰化，尤其是对于融资平台后期承担政府公益性在建项目融资给予过渡空间

鲁政发【2014】23号文将国发【2014】43号文以及财政部财政部有关负责人就加强地方政府性债务管理有关问题答记者问的相关内容衔接在一起，虽然没有提出融资平台公司存量债务认定为政府债务的明确标准，但也通过列举的方式明晰了哪些融资平台债务将不会被认定为政府债务。一是将融资平台公司承担的商业房地产开发等经营性项目推向市场，与政府脱钩，相应的债务界定为一般企业债务，政府不得承担偿债责任”，二是“项目自身运营收入能够按时还本付息的，应通过项目收入偿还”，也不会由财政承担偿还责任，三是“有一定收益的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式、股权转让、项目出租等途径吸引社会资本建设和运营，其债务由项目公司按市场化方式举借和偿还，政府不承担偿债责任”。

另外值得关注的是，鲁政发【2014】23号文提出“除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务”。可以看出，鉴于融资平台公司存量项目后续融资需求较大且与地方政府的关系难以短时间全部理清的现实，中央政府未对其处置进行明确规范，因而地方政府仍然倾向于对融资平台公司在建项目中承接的后续政府融资职能预留灵活的操作空间，以帮助地方政府在建项目投融资和债务周转实现平稳过渡。

存量债务余额强调只减不增，并提出有收益的公益性项目积极推广运用市场化运作模式，利用融入的社会资本置换项目建设债务

鲁政发【2014】23号文在“妥善处理政府存量债务”款项中提出的“甄别确认各级政府存量债务余额”、“积极降低存量债务利息负担”和“妥善化解存量债务”等方面要求基本与国发【2014】43号文的要求保持一致，但是也有两条规定较国发【2014】43号文更向前走了一步，值得关注。

第一，鲁政发【2014】23号文借用了财政部《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》对存量债务清理核实的要求，明确提出“经国务院批准的政府存量债务余额只减不增，除正" 常清偿外，债务数据不得调整”，较国发【2014】43号文的要求更清晰。这也意味着，在此次山东省的地方政府债务清理甄别过程中，地方政府债务余额进行锁定。

第二，国发【2014】43号文提出“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资”，但并未对地方政府专项债券之外的融资方式提出具体的明确要求。而鲁政发【2014】23号文对此提出了“对有收益的公益性项目，积极推广运用市场化运作模式，利用融入的社会资本置换项目建设债务”，在中央文件的基础上进一步明确地扩大了市场化运作模式在地方政府债务处理中的使用范围。因此，预计在此次地方政府债务清理甄别中，山东省的部分存量政府债务很大概率会在政府主导下通过市场化运作模式转化为企业债务。

在建项目后续融资实行名录管理，扩大了市场化方式解决在建项目后续融资的范围

对于在建项目的后续融资，国发【2014】43号文提出了一系列的处理原则，但是没有给出具体处理方式。相较于此，鲁政发【2014】23号文更多地借鉴了《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》的相关内容，提出“实行名录管理”，对于“符合国家产业政策和宏观调控政策以及依法依规履行项目审批、核准或备案手续等有关要求的在建项目，纳入政府举债在建项目名录”，而“对不符合上述要求的项目，要尽快清理、妥善处理”。虽然文件并未公布“符合国家产业政策和宏观调整政策”在建项目的具体甄别原则，但是上述原则能让在建项目债务性质的归属相对明确，相关具体工作的开展也将有利于投资者根据名录甄别不同在建项目的债务风险。

另外，对于在建项目后续建设资金市场化的保障，鲁政发【2014】23号文在国发【2014】43号文提出的“社会资本合作模式”基础上进一步突破，将其扩大至“市场化运作模式”。按照该文件的整体思路，这应该包括了“社会资本合作模式、股权转让、项目出租”等多种方式，因此预计山东省内在建项目资金的融资模式将不限于PPP，还可能引进产业投资基金或租赁等多种模式，甚至城投公司仍可以通过市场化模式继续进行项目投融资。

省级政府对市县政府债务实行不救助原则是对国发【2014】43号文精神的延续，主要目的在于强调预算硬约束，基于我国当前的行政和财政体制，如果下属地区政府发生债务危机可能引发区域性金融风险，这一规定就难以执行

国发【2014】43号文提出“硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。在此精神指导下，鲁政发【2014】23号文提出“硬化预算约束，防范道德风险。省级政府对实市县政府债务实行不救助原则”。上述规定在一定程度上引起了市场对于山东省市县政府债务将失去省级政府支持的担忧。

但是，在当前分税体制下，省级政府财政通过转移性支付的形式天然地与市县政府财政之间存在着无法分割的联系，加之目前中央政府将地方政府债务风险化解纳入了对地方政府官员的考核中，省级政府在实际中难以完全摆脱对市县政府的救助责任。因此，我们认为上述规定是省级政府为了保证对国发【2014】43文精神和规定的全面贯彻和落实而延续提出的，更多地是强调预算硬约束和债务道德风险。基于我国当前的行政和财政体制，如果下属地区政府发生债务危机可能引发区域性金融风险，这一规定就难以执行。

真正值得市场关注的仍然是市县政府融资平台债务中由多少债务会被纳入政府债务。根据我们统计，截至2013年6月末，山东省城投企业债务中政府负有偿还责任债务的认定率将近60%，在全国仅低于北京；且保守估计的经营性资产对非政府债务的保障度也超过1倍。因此，其市县城投企业的信用风险在全国相对处于较低水平。当然，在近期城投企业融资渠道不断收紧的背景下，仍不排除部分低行政级别和融资能力较差的城投企业的债务出现流动性危机。

  中债资信：叶枫 霍志辉