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内容摘要
此篇研究报告为中债资信“PPP系列专题研究”的首期，本篇报告对PPP模式的定义和分类进行了" 分析和界定，对中国PPP模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广PPP模式相关的政策文件；简要介绍了" 英国和" 加拿大等国外PPP的发展情况；最后结合现状提出了对中国PPP模式推广的相关建议。
PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。
PPP模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。1985~2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和" 澳大利亚的PPP模式成功案例较多，也有其自身的特点。
PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有" 收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。
PPP模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国PPP模式的发展现状，同时参考境外成功经验，我们认为在中国推广PPP模式需要确保PPP监督管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、" 法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP项目审批程序，引入公众监督。
一、PPP模式的定义及分类
广义的PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的PPP指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称
PPP 是 Public -Private Partnerships的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP术语也随之被人们熟知。广义的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对PPP的定义也存在一定的差异（见表1）。狭义的PPP指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。
依据" 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。但对PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”
在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政部关于PPP定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP定义中私人资本范围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人（见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），以下简称《操作指南》）。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。
表1：世界各国机构对PPP的定义
公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，基于双方各自经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求
介于外包和私有化之间并结合两者特点的一种公共产品提供方式；表现为充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求
两层含义：1、为满足公共产品需求而建立的公共和私人之间的各种合作关系；2、为满足公共产品需求，公共部门和私人部分建立的伙伴关系
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
PPP模式可以在公共产品和服务全生命周期的各个环节实施，因此可依据社会资本在PPP项目中的参与程度、项目资产产权归属、投融资职责分配、商业风险归属（社会资本承担的风险大小）等因素对PPP项目进行分类。世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种模式，加拿大PPP国家委员会依据私人部门在PPP项目中承担风险的大小将PPP模式划分为12种模式（见表2）。
表2：世界银行和加拿大PPP国家委员会的PPP分类情况
Buy Build Operate（BBO，购买-建设-经营）
依据上述分类情况同时结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类（见表3）。
表3：结合中国实际的PPP分类
资料来源：中债资信整理
从中国城市基础设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本质的差别；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。
依据《操作指南》，中国拟推广的PPP模式包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等环节，也就是说PPP项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构收回。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。
二、PPP模式在国内外的发展
（一）国外PPP模式发展情况
PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（Public works Financing）的统计数据，1985~2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，" 美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，" 墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。
1、英国PPP模式的运用
英国是PPP模式的国际先驱，也是至今PPP模式运用较为成熟的国家之一。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域，即上世纪30年代部分英国地方政府通过私人主动融资、政府产权转让等方式吸引私人资本参与保障性住房的建设和运营管理。1992年英国保守党财政大臣罗曼·莱蒙特考虑利用私人资金来支持日益增长的公共支出，并首次创立了PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative）。在1997年以前，由于受到其他政党的激烈反对，这种模式的使用非常有限，工党在执政之后PFI的在英国得到了大力推广和发展。
英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段。在2012年以前PFI是英国应用最广泛的PPP模式，PFI模式下允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。1992~2011年英国累计完成PFI项目700多个，项目资本支出合计547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等。其中，伦敦地铁即为以30年特许经营权为基础采取PPP模式建造而成的。PFI模式的优势之一就是充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中PFI也暴露出一些问题，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。
鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年推出了一种新的PPP模式——PF2。主要改进之处在于：1）股权结构方面，PF2模式下政府持有一定的股权，作为项目小股东参与投资；2）提高项目效率、节省项目支出成本，PF2模式下鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等；3）提高合同灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项等；4）提高透明度，如要求私人部门公开项目收益信息，政府每年公布其所有参股项目的财务信息等；5）改进风险分配机制，如政府部门改进对额外开支风险的管理等；6）债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。
管理方面，英国财政部是PPP的主管部门，财政部下属的英国基础设施局（Infrastructure UK，IUK）全面负责PPP工作，为所有公共管理部门提供PPP的专业管理，尤其是采购方面的知识，并负责批准英格兰地区的PFI交易（苏格兰、" 威尔士和北" 爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批）。在地方政府层面，英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系组织（Local Partnerships），独立于财政部，按公司化运营（市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%），为地方政府提供PFI项目技术援助和评估服务，并帮助制定标准化的合同（涉及具体项目采购与投资策略），以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施PF2项目。截至2012年3月，在PFI下共有717个项目，总投资547亿英镑，其中，648个处于运行阶段。
英国PPP的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002~2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。
2、加拿大PPP模式的运用
加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，加拿大各级政府的对PPP模式的重视程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市项目推进有力，项目运作规范，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。1991~2013年加拿大累计启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，项目涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%~20%左右。
在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的服务达到事先约定的标准。
管理方面，加拿大组建了国家层级的PPP中心（PPP Canada），即加拿大PPP中心。该中心是一个国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取商业模式运作；专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施，审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助等，并负责与地方级PPP单位的合作。为支持PPP模式的发展，加拿大PPP中心设立了“加拿大P3基金”[ 基金总额12亿加元，2014年4月再次增加12亿加元。截至2013年3月底，该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。]，各层级地方政府都可以申请该基金，用于交通、水务、能源、安全、固废处理、文化、体育、" 旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金（加上其他联邦资金）可为PPP项目提供最高不超过项目投资额25%的资金支持。此外，加拿大各级政府制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。
加拿大PPP模式具有其自身的特点：一、私人部门参与PPP项目并非单纯的为基础设施项目融资，项目的最终目的是提供公共服务；二、具有专业技术和经验优势，加拿大成立了专业的组织机构负责审核PPP项目复杂的交易结构等；三、引入竞争，加拿大鼓励国内外的私人投资者参与到PPP项目的竞标中，以鼓励创新、降低成本；四、资本市场融资，加拿大建立了为PPP项目提供资金的项目债券融资市场；五、注重推广和创新，加拿大PPP中心与国内各省同行分享交流经验，同时借鉴PPP经验，根据不断变化的外部环境做出相应调整。
3、澳大利亚PPP模式的运用
澳大利亚于20世纪80年代开始在基础设施建设领域运用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投资者成立一个专门的项目公司SPV，由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20~30年。
为了促进经济增长和提高效率，澳大利亚政府在PPP模式的推广过程中，不断的加大私人资本参与范围，并将项目建设和运营的风险更多得交由项目公司（SPV）承担，使得私人资本享受的收益同期承担风险之间产生不匹配，进而导致部分PPP项目以失败告终。2000年以来，澳大利亚政府对现行法律进行修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，以进一步推广PPP模式的发展。
管理方面，澳大利亚成立了全国性的PPP单位，即澳大利亚基础设施局（IAU），负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，业务不局限于PPP，推广PPP仅是职能之一。2008年IAU会同澳大利亚全国PPP论坛制定了全国性的PPP政策框架和标准，各级政府（州）在此基础上制定本地的指南。上述政策要求各级政府资本金超过5,000澳元的所有项目必须把PPP作为备选模式。
澳大利亚PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为6.15亿澳元，其中，政府拨款9,120万澳元，政府贷款600万澳元，占总投资的15.8%；其余84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团（2000年澳大利亚体育场公司）负责筹措。中标人除投入股本金、商业银行贷款外，还通过发行会员坐席[ 其中，发行“黄金会员”坐席34,400个，单价1万澳元，发行“白金会员”席位600个，单价3.4万澳元。]等方式募集资金。奥运协调局代表州政府与中标人共签署了9种合同，除特许权协议外，还有租赁协议（包括土地租赁协议）、政府贷款协议。悉尼奥组委与中标人签署了体育场协议和商业权利协议。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建设及在建造完成后31年的经营和维护权。该私人财团委托组建两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。拥有资产所有权的公司负责偿还银行本息、向地方政府缴纳税费；负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于管理公司的收入规模（来源包括冠名权、场馆租用、商业集会、会所收费、商品售卖、广告和餐饮等）。在经过赛后最初阶段的亏损后，主体育场已开始盈利。
（二）PPP模式在中国的发展
PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主；随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期
就广义的PPP模式而言，中国自上世纪80年代就开始探索利用外资在基础设施建设领域进行合作。从发展阶段来看，PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段：
探索试点阶段（2002年之前）：在此期间，PPP模式以外资参与的BOT模式为主。其中，1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司，即深能集团的前身）采取合作经营方式建设的沙角B电厂[ 该电厂于1988年试运营结束，进入商业运营；项目采取BOT模式，香港合和电力（中国）有限公司获取项目10年的特许经营权，项目已于1999年8月移交给深能集团（持股64.77%）]，为中国第一个实际意义上的BOT项目。1995年" 法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目。期间PPP项目均为利用外资项目，由原对外贸易经济合作部（现“" 商务部”）主导。
快速发展阶段（2003~2008年）：2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设；2005年“非公经济36条”（见表4）提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”这在很大程度上推动了各地市政公用领域PPP模式的推进，期间外资和民营资本较大规模的参与市政公共用基础设施的投资。该阶段期间，法国威立雅环境集团、香港中华煤气有限公司（中华煤气）、新奥燃气等境外资本以及其他社会资本以特许经营等BOT模式参与各地市政公用项目投资。其中，截至目前发过威立雅环境集团已在中国23个省的126个城市投资以水务为主的市政项目。此外，社会资本也通过PPP模式参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。期间的代表性项目国家体育场、北京地铁四号线，以及威立雅水务公司、新奥燃气、港华燃气等在各地区投资的水务、燃气项目。
调整阶段（2009年以来）：受金融危机影响，全球和中国经济增速下滑，中国中央政府推行积极的财政政策和刺激经济增长计划。该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体的身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。2009年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建、BT模式为主。因此，期间社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降，PPP模式的发展处于调整阶段。虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）（即新“非公经济36条”），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。
总体看，自上世纪80年代首次引入以来，中国PPP模式以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本方以外资为主，民营资本进入较晚，且整体参与程度不高。政府准经营性项目和公益性项目投融资主要以政府投融资平台主导，采取委托代建、BT等形式。
历年来中国政府出台多项鼓励和引导非公经济发展，促进政府部门和社会资本合作的政策文件， 2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展
为有效利用外资和民间资本，整合社会资源，提高市场活力，历年来中国出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件（见表4），这些文件为PPP模式的发展提供了文件支持和依据。
表4：历年来中国推广PPP模式相关的政策文件
以BOT投资方式吸引外资应符合国家关于基础设施领域利用外资的行业政策和有关法律。政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺（如外汇兑换担保、贷款担保等）。如项目确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外作出承诺。
鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。近期要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。
鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。
鼓励利用社会资金、境外资本，采取独资、合资、合作等形式建设市政公用设施，从事特许经营。政府投资建设的市政公用设施，所有权属于政府。特许经营者按照城市规划投资建设的市政公用设施，在特许经营期满或者终止后，无偿归政府所有。
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）——“非公经济36条”
允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。
国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发〔2010〕13号）——新“非公经济36条”
对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域；鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域；鼓励和引导民间资本进入社会事业领域。为民间投资创造良好环境。
国务院批转" 发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的通知（国发〔2013〕20号）
抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。
向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。
建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。
推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, PPP）发展的制度体系。
合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式；建立健全政府和社会资本合作的工作机制；加强政府和社会资本合作项目的规范管理；强化政府和社会资本合作的政策保障
2009年以来，地方政府大规模利用融资平台公司推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。依据" 审计署审计结果" 公告（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府性债务中融资平台公司、地方政府部门和机构的债务余额（三类债务合计）占比为69.69%。该审计结果的发布引发了中央政府和社会各界对政府债务问题的高度重视。依据审计署全国政府性债务审计公告（2013年第32号-总第174号），截止2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元，较2010年底大幅增长。在此背景下，2013年国务院连续发文鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务领域投资，党的十八届三中全会提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”为加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动混合所有制改革，并控制地方政府债务规模、防控政府债务风险，财政部在2014年中央和地方财政预算中提出“推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。”这是中国官方首次提出PPP概念。之后财政部以中国清洁发展机制基金管理中心的基础上成立政府和社会资本合作中心（以下简称“PPP中心”），具体负责政府与社会资本合作相关事项。
2013年12月，财政部、国家发展和改革委员会分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号） （以下简称“《操作指南》”）和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（以下简称“《指导意见》”），对PPP模式的推广和实践进行了较为明确的规范；同时，财政部还公布了30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。2014年9月安徽和福建省政府基于财政部财金[2014]76号发布了地方版的PPP操作指南和指导意见；11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份也相继出台了推广PPP模式政策文件。PPP模式的推广有利于划清政府和企业界限，防范地方政府债务风险，并能激发民间资本活力，拓宽城镇化建设渠道，分担政府投资压力。《操作指南》和《指导意见》，以及各省的PPP政策文件为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本PPP项目的实践。
三、对中国推广PPP模式的建议
从首次采用BOT方式引进外资建设沙角B电厂开始，中国探索和发展PPP模式已近三十年，但实施主体仍以各级地方政府为主，尚未形成全国性的具有指导示范性的统一规范。PPP模式的推广可以为新型城镇化发展提供融资支持，有利于提升公共产品和公共服务水平，同时有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理现代财政的内在要求。基于PPP模式在中国的发展情况，同时参考境外PPP模式运作经验，我们对中国推广PPP模式提出以下建议。
第一，确保PPP监督管理机构的独立性。从国外PPP发展的成功经验来看，建立全国性的PPP监督管理机构对推广PPP模式至关重要。目前中国财政部已成立政府和社会资本合作中心，并要求各级地方财政部门积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。PPP中心制定了PPP模式的《操作手册》，并披露了示范项目，但中央政府并未明确PPP中心作为全国PPP模式推广发展的地位。此外，国家发展和改革委员会也承担PPP模式推广的监管职能，并与2014年11月发布《指导意见》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（简称“《合同指南》”）。因此，在PPP模式推广中财政部PPP中心和国家发展和改革委员会分别扮演何种角色有待进一步明确。虽然从国际经验来看，多数国家的PPP组织和监管单位设置在财政部内或者向财政部门报告，但考虑到财政部门作为PPP项目的重要参与方之一（尤其是涉及政府支付责任的项目），如何保障其在项目筛选以及招投标中的独立性有待进一步明确。因此我们建议适度增强PPP模式监管机构的独立性，可考虑成立由财政部门、发展和改革委员会、各级行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构，主要承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估评价和咨询等工作。
第二、加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设。2014年11月财政部发布的《操作手册》对PPP项目的操作流程进行了规范说明，发展和改革委员会发布了《合同指南》，为PPP模式的推广提供制度保障。但总体看，目前中国PPP项目的工作机制和管理规范有待进一步完善和普及，同时尚未出台针对PPP项目的招投标、税收优惠等特别法律规定，尤其是涉及特许经营权的，亟待国家层面特许经营法的出台（目前处于征求意见阶段）。此外，涉及社会资本参与PPP项目的投资回报保障机制、政府投资引导机制以及配套金融服务等政策均有待进一步完善。
第三，引入创新理念，探索多元化的PPP模式。PPP模式的内涵是公共部门和私人部门在公共产品和服务供给领域的合作，因此只要能够保障公共产品和服务供给的数量和质量，同时降低其整个生命周期内的成本，就可以考虑创新性的引入新的机制，以更好的调动社会资本的积极性，保障PPP项目的推进。例如，伦敦地铁项目为保障参与方的权益，在重新审核合约的过程中引入了仲裁机制。目前，中国的PPP模式以BOT和BT模式为主，因此，应鼓励各方根据项目特点创新性的采用如BOOT、TOT等其他模式。
第四、简化PPP项目审批程序，引入公众监督。目前中国政府正不断简化项目的审批流程，但考虑率到PPP项目涉及到财政、规划、土地以及主管行业等主管部门，项目审批仍需经过较为繁杂的审批流程。从提高工作效率的角度出发，在风险得到控制的情况先，应考虑进一步简化PPP项目的审批等流程。此外，由于PPP项目多为同社会公众生活密切相关的公共产品和服务，因此有必要让公众参与到项目的监督过程中，同时加强PPP项目招投标、投资建设和后期运用保障等信息的披露，以保障公共产品和服务保值保量的供给。
中债资信;关书宾 姜承操 霍志辉
