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法治周末记者 蒲晓磊
8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。其中外界关注的2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。
此次获批议案明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。财政部部长楼继伟向全国人大常委会作说明时表示，预计2015年年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控。
作为年末债务余额与当年政府综合财力的比率，债务率是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织(IMF)确定的债务率控制标准参考值为90%-150%。
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣副教授在接受法治周末记者采访时指出，债务余额限额管理方式对防范地方政府风险较为科学合理。债务余额限额的管理方式既管住了地方政府债务的规模，又允许其在控制债务规模的前提下，在债务期限、结构以及发债时机上灵活主动。
“但这一管理方式发挥作用还有待于地方政府的其他配套措施出台，包括全面全口径统计政府债务规模，在人事任免、政绩考核中将债务管理作为重要指标，尽快编制形成综合财务报告等措施等。”郑春荣表示。
郑春荣认为，未来地方政府债券的发行量将显著增加，但不会给市场带来总量的冲击。
为地方债设立“天花板”
此议案的获批，意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板”。
今年正式实施的新预算法和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，我国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人大常委会批准。
早在2006年，“债务限额管理”这一措施已在中央政府债务管理中运用。当时，我国参照国际通行做法，采取" 国债余额管理方式管理国债发行活动，科学地管理国债规模，有效防范财政风险。9年之后，全国人大首次将这一管理方式运用于地方政府债务管理。
郑春荣认为，债务余额限额管理方式既管住了地方政府债务的规模，给“债务野马”套上了缰绳，又充分尊重各个地方政府的自主权，允许其在控制债务规模的前提下，在债务期限、结构以及发债时机上灵活主动。
郑春荣在肯定债务余额限额管理方式科学合理的同时还指出，要想更好地实现地方政府风险的防范目的，还有待于其他配套措施出台，多管齐下：
——地方政府要全面全口径统计政府债务规模，不得在地方政府债券之外再违规借债；
——地方政府要在人事任免、政绩考核中将债务管理作为重要指标，使各级政府官员不再有举债冲动和投资冲动；
——地方政府要尽快编制形成综合财务报告，亮清家底，使地方政府债券的发行与流通、信用评级等能真正反映该地政府的实际情况；
——金融市场要加强管理和培育，既要形成成熟的地方政府债券投资者群体，又要防止地方金融机构操纵地方政府债券的发行与流通，还要建立公正合理的信用评级制度。
“总体而言，本次地方政府债务限额管理改革是一次大进步，进一步划清了政府债务与市场债务的边界，给予投资者清晰的信号，有利于今后地方政府债券、城投债券以及其他融资形式的良性运行。”郑春荣对法治周末记者说。
此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额，实际就是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两块构成：一块是截至2014年年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元；一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。
从公布的数据来看，政府兜底的债务规模从2013年半年末的10.89万亿元上升到15.4万亿元，增长41.4%。
地方政府负有偿还责任的债务规模增长较快，郑春荣认为，其主要原因在于部分或有债务转成了直接债务。
“一些地方政府在上次债务审计时，将部分地方政府债务统计成或有债务，随着时间的推移，这部分债务显现为直接债务。当然，地方政府可能在2013年债务审计时，隐瞒了部分债务，未纳入统计，在2014年的债务甄别中，这些债务被纳入统计，导致债务规模的攀升。另外，财政部也允许地方政府在建项目继续融资，避免‘烂尾’，也在一定程度上增加债务规模。”郑春荣说。
尽管债务规模较2013年有较大幅度的攀升，但在郑春荣看来，债务风险还在可控范围内。
郑春荣认为，我国正处在工业化和城镇化阶段，基础设施的大规模建设是本阶段的重要特征，因此债务规模的上升不足为奇，阶段过后，债务规模自然会下降。在城镇化进程中，我国的地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施，这些固定资产投资将极大降低未来的交通成本和劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。同时考虑到中央政府债务规模较小，因此，我国政府(包含中央政府与地方政府)的债务总规模并不大，债务风险可防可控。
“对政府而言，‘债务’并非是贬义词。举债是必要的，但一定要审慎决策、规范合理、透明公开，纳入政府预算全过程管理。”郑春荣告诉法治周末记者。
但仍有需要注意的风险，包括债务风险较高的个别地区和或有债务。
此次获批议案明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。财政部部长楼继伟向全国人大常委会作说明时表示，预计2015年年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。
议案中还提及截至2014年年末的8.6万亿元地方政府或有债务，其中包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。这方面的债务从2013年半年末的7.01万亿元增长到8.6万亿元，增长22.7%。
财政部财科所所长" 刘尚希说，或有债务是指政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，这种债可能不用地方政府还，也可能要由政府偿还。虽然目前财政资金实际偿还的比例并不高，但这部分债务不能掉以轻心。
中国社科院财经战略研究院审计室主任汪德华指出，政府债务控制不好，不光是财政风险，更主要是金融机构的风险。目前地方政府借债的最主要来源仍是银行，要警惕债务风险波及金融机构。
为防范债务风险，全国人大财经委建议从严确定各项债务指标的警戒线水平，通过债务率、新增债务率、偿债率、利息负担率等多个指标，构建衡量和评价地方政府债务风险程度的指标体系。同时，要建立公开完善的地方政府债务考核评价制度，严肃问责机制。
地方债发行将增加
经济下行压力下，各地财政收入增速大幅下降，但此时却恰逢地方政府债务偿还" 高峰的到来。
“原有融资渠道收窄，新的举债融资机制尚未建立到位，一方面政府债务偿还难度有所增大，另一方面还要努力确保重点建设资金需求，的确面临较大压力。”山东省财政厅政府债务管理办公室有关负责人说。
在监管层叫停了地方政府融资平台的新增之后，为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。
郑春荣在接受记者采访时表示，未来地方政府债券的发行量将显著增加，但不会给市场带来总量的冲击。
目前，地方政府债券在发行中部分采用了定向置换方式，避免了资金大进大出造成的影响。如果地方政府大量发行债券，用于归还融资平台的存量债务，中间存在一定的时间差，可能造成市场资金时紧时松，给资本市场以及货币政策带来影响，但定向置换的方式巧妙地将地方融资平台的债务置换成政府债券，避免了对市场资金量产生影响。预计，2016年还将采用这一方式，进一步降低对市场的影响。
地方政府债券发行量增加的同时，地方融资平台的债务额大幅减少，因此，两相抵消，在总量上变化不大，更多的是结构上的变化，这也不会对市场造成过大冲击。对于某些商业银行而言，以往给融资平台的商业贷款，利率高(贷款利率甚至上浮)、风险低(有政府的隐性担保)，从而获取了暴利，在债务管理新政下，投资和贷款结构有所变化，对其利润可能产生影响。从另一个角度，地方政府的基础设施建设将更多的采用PPP(公私合作)，仍然需要庞大的资金，对于商业银行等资金供给方而言，需要适应新的环境和新的商业模式。
此外，决议明确，每年各地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级人民政府，并向社会公开。由此可见，财政部对各年地方政府债务的新增限额和总限额都进行了控制，在总闸口上严防债务发行量过大对市场形成冲击。
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