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巴曙松
[如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低]
[当务之急，中国需借鉴其他国家金融监管改革经验，结合中国金融体系的实际情况，加快推进金融监管体制改革]
回顾中国以及全球金融监管的演变历史，金融监管改革程度不同地呈现危机推动与问题导向特征，在金融体系相对稳定时期，金融监管部门通常没有足够的动力和压力进行监管体制的改革；而在金融市场动荡后，监管机构通常会对市场动荡中暴露出来的问题进行反思，并针对性地加快金融监管改革的步伐，提升整个金融监管体系应对市场波动的能力。
在具体的监管框架改革趋势上，重新整合央行与不同领域监管机构的功能、发挥央行在应对金融危机中的主导作用，正在成为主要发达经济体和一些新兴经济体金融监管体系改革的共同趋势之一，有的国家的金融监管体制改革已经取得了明显的成效，其中对中国具有明显参考价值的模式是捷克的金融监管体制改革探索。从20世纪90年代开始，捷克实行的是分行业的四部门监管模式，即由央行监管' 银行业，证券监管委员会监管证券行业，财政部监管' 保险业和养老金，信用合作社监管办公室监管信用合作社。随着金融市场复杂程度的提高和内在联系的增强，这种分业监管体制的缺陷也越来越明显，这种监管体制的缺陷在1997~1999年捷克的金融危机中暴露得十分明显。经过深入研究，捷克在2006年4月进行了金融监管改革，将四大金融监管机构职能统一集中到捷克央行。这一新的监管框架在最近的全球金融危机中表现良好，特别是克服了市场动荡时期监管机构沟通协调效率问题，总体上提升了捷克金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。
2015年6月中旬以来中国股市出现剧烈波动，在不到两个月的时间内上证综指下跌超过40%,市值蒸发超过20亿元，占2014年GDP的近30%。本轮股市暴跌虽未对中国金融体系造成系统性风险，但在股市大幅波动以及救市过程中暴露出的一些金融监管体系方面的不足，也客观上提出了对这些问题进行改革的要求。这就要求把握全球金融监管发展的大趋势，并立足中国金融市场的实际，探索不同的金融监管改革路径。
一、为什么要在股市动荡之后提出中国金融监管改革？
（一）分业监管体制难以适应金融混业发展要求
随着金融业务创新和产品创新，以及' 互联网金融的发展，金融机构间的功能边界逐渐模糊，不同类型的金融机构能够提供功能相同或相似金融产品或服务，按机构类型进行分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空，使监管套利问题非常突出，形成金融体系的潜在风险隐患；特别是在这种分业监管体制下，因为不同监管者之间沟通和信息交换不充分，就会显著削弱监管部门对整个金融市场的监测能力，无法及时发现影响金融稳定的因素，也会极大降低危机时期的沟通效率。从操作角度看，分业监管也会明显增加整个金融体系的运行成本，金融机构往往需要用不同的格式向不同监管者报送大量' 数据，难以形成信息的充分共享。2008年金融危机以后，中国“影子银行”体系快速发展也是一个典型的例证。此次股市动荡中，因为金融市场不同部分实际上已经形成了紧密的联系，但是基于分业为特征的监管体制，使得在制定市场动荡的对策时，缺乏覆盖各个不同金融市场的完整信息，制约了决策的效率和针对性。
随着金融机构间的业务融合不断加深，不同类型金融机构之间的相互风险敞口在逐步加大，同时金融机构的资产与金融市场的关联度也在逐步提升，这使得在危机时刻金融风险传递更加迅速和普遍，如果监管协调不足，在分业监管体制下独立的金融监管机构在风险识别和风险防范就必然显得力不从心。例如在本轮股市大幅波动前，银行资金通过多种渠道和形式进入股市，证监会和银监会等单一监管机构实际上都难以掌握这些资金的确切数据以及杠杆率水平；在股市暴跌过程中，监管部门常常缺乏对这些数据及其影响的客观评估，各种猜测就容易通过' 互联网趋势在市场中快速传播，这进一步加剧市场恐慌和波动；而在救市进程中，各个监管部门的反馈和步调如果协调不力，就容易使得救市错过恰当的时点，可能导致市场风险不断恶化。
（三）缺失央行全程介入的金融监管体系在风险救助上存在明显不足
随着金融结构的变化，特别是金融市场在金融体系中的作用和地位不断突出，不同类型金融机构参与金融市场的资产规模以及比重不断上升，流动性风险有逐步取代信用风险成为金融体系中最重要的系统性风险因素之一。而中央银行作为金融体系的最后贷款人，在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有得天独厚的优势，将中央银行排除在金融监管体系之外显然与其能力和作用不相匹配。从金融危机之后欧' 美国家强化中央银行金融监管权的实践看，支持银行监管者应严格独立于货币当局的传统观点，不仅在实践中受到严重挑战，而且在理论上缺乏有力依据。相比金融监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管，中央银行负责货币政策和金融稳定等职能，更能根据宏观审慎原则来把握经济金融体系中的系统性风险，将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一，并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。
（四）事实证明现有金融监管协调机制难以实现预期的效果
2013年8月，国务院正式批复央行《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立由中国央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，这标志着中国金融监管协作机制开始走上制度化、规范化、日常化的轨道。联席会议制度建立两年多以来，通过定期或非定期召开会议推动出台或建立了一系列的制度安排，在宏观调控、金融监管以及金融风险防范等方面发挥了一定积极作用。但是由于现行金融监管协调机制对各监管主体实际上可以说是比较缺乏有效约束力的，同时缺少有效争端解决以及外部监督机制，在实际运作中可能就容易出现议而难决、决而不行的现象。根据中国央行《中国金融稳定报告（2015）》披露的信息看，联席会议成立两年来研究了35项议题，但真正落地或有效落实的似乎并不多。
2008年全球金融危机中，无论是分业、多头监管模式的美国，还是混业、统一监管模式的' 英国，金融监管体系在识别和防范系统性金融风险上均面临巨大冲击。客观来看，这不仅暴露出分业监管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央银行参与情况下的统一监管模式同样存在不足。金融危机爆发后，美国、英国、' 俄罗斯、欧盟等国家或地区纷纷对金融监管体系进行改革，其中由传统的多头监管向双峰监管甚至是一元的综合监管发展，同时强化中央银行的监管职责逐渐成为主流。
（一）不同的金融监管模式及其特点
（1）多头监管模式，是指机构监管或功能监管模式下，由多个监管机构组成的监管体系，并分别指定专门的监管机构对不同的' 金融行业或金融产品进行监管，其他监管者不得越权监管。目前实行多头监管模式的国家包括美国、' 法国、' 意大利和中国。其中美国的多头监管模式比较复杂，它是一种“双重多头”的分业监管模式。2008年金融危机以后，美国主要从两个方面对原有的金融监管框架进行了修正和补充：一是设立金融稳定监管委员会，加强分业监管机构之间的合作以控制系统性风险；二是扩大美联储的监管职权，美联储负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构以及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准；同时在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（B），统一行使消费者权益保护职责；美联储与联邦存款保险公司共同负责系统性风险处置。
（2）双峰监管模式，是基于泰勒提出的“目标型监管”构建两类监管机构（Taylor，1995）：一类是通过审慎监管来维护整个金融体系安全稳健，防范发生金融危机和市场崩溃；另一类监管机构通过行为监管来维护消费者权益，保护金融消费者和中小投资者的合法利益，也称为双峰型监管模式，' 澳大利亚是双峰监管模式的典范代表。在金融危机爆发前澳大利亚实行的是由机构监管与行为监管相结合的“双峰监管”体制：一“峰”是审慎监管局（APRA），从防范风险的角度对金融机构进行审慎监管，确保金融体系安全。另一“峰”是证券和投资委员会（ASIC），针对金融机构的市场行为进行合规监管，保护金融消费者合法权益。2008年国际金融危机后，澳大利亚对双峰模式进行了完善，主要包括建立监管问责机制，成立金融监管评估理事会（FRAB）对监管机构履职情况进行年度审查和评估；充实证券和投资委员会的履职工具，赋予其对金融产品的早期干预权和必要的市场准入职责等等。
（3）综合监管模式，是指由统一的综合性监管机构对整个金融体系进行监管，金融系统中所有金融机构、金融产品和金融市场的活动都由同一个监管机构负责监管。这一监管者既要负责监管宏观层面金融系统的安全和稳定，防范和化解金融系统性风险，又要负责监管微观层面各个金融机构的审慎经营和市场活动。目前实行统一综合监管模式的国家包括英国、' 德国、日本和新加坡等国家，其中英国的模式最具代表性。在金融危机前，英国是由金融服务局（FSA）负责对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管；英格兰银行专司货币政策和负责金融稳定；而在金融危机以后，英国以构建强有力的中央银行为核心全面调整监管机构设置：在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，设立审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA，设在英国财政部下）共同负责微观审慎监管；同时明确英格兰银行为银行处置机构，并赋予广泛的处置权力；建立多层次监管协调机制，明确英格兰银行和财政部在危机应对中的职责分工。
（二）综合监管模式的理论依据及实践基础
关于综合监管模式的合理性，在金融危机之后得到了许多主流学术界人士和主要监管当局的认可。诺贝尔奖得主' target='_blank' >约瑟夫·' target='_blank' >斯蒂格利茨（2010）担任联合国国际金融与经济体系改革委员会主席，该组织于2010年向联合国提交的《全球金融监管与金融结构改革—国际金融与经济体系改革委员会' 研究报告》认为，当前全球各国的学者和金融监管当局逐渐形成一个共识：全球金融市场已经越来越融为一体，所以需要进行对金融机构、对国家和对金融结构的综合性监管，否则“监管套利”就有可能发生。英格兰银行金融政策稳定委员会执行董事' target='_blank' >安德鲁·霍尔丹和英格兰银行经济学家瓦西利斯·马德拉斯（2013）认为，通过提高金融监管的复杂性应对日益复杂的金融体系可能难以如愿，因为复杂的金融体系已存在大量的不确定性，复杂的金融监管会进一步增加不确定性，从而减弱监管的有效性；相反，由于金融创新和混业经营而日益复杂的金融体系可能更需要简明有效的金融监管来应对。因而一元化的综合监管模式，可能是面对日益复杂和交叉的金融体系的有效监管方式。
综合监管模式的合理性，也被多个国家和地区的金融监管改革实践所支持。如美国在金融危机以后虽然未完全改变原有的监管框架，但新设立金融稳定监督委员会（FSOC）以及强化美联储的监管职能实际上是在现有框架下向综合监管靠近；英国在金融监管前后均实施统一的综合监管模式，但英格兰银行由原来金融监管的外围转变成为金融监管的核心；俄' target='_blank' >罗斯总统' target='_blank' >普京在2013年8月签署了一项组建隶属于中央银行的统一大金融市场监管机构的法案，中央银行将取代联邦金融市场局对所有金融机构的经营活动实行全权统一监管；法国已经形成了以中央银行为核心，审慎监管局和金融市场监管局并行的管理框架，而欧盟则在尝试通过设立欧洲银行联盟建立统一的金融监管机制。2008年全球金融危机的应对经验使更多国家认识到，统一综合监管模式更容易把握住最佳的化解时机并能及时采取必要应对措施，所以统一综合监管模式正在成为各国金融监管改革的大方向。
在综合监管模式下，央行统一执行监管职能，基于不同的政策环境和政策目标，同样可以探索不同的内部治理模式和组织框架。例如，可以在央行的货币政策制定部门和金融监管部门之间进行隔离，也可以参考捷克央行由同一个管理委员会统一负责货币政策制定以及维护金融稳定的职责。传统上对央行行使混业监管职能的争议，主要在于货币政策目标和金融稳定目标之间是否可能存在一定的冲突。从一些国家的实践看，这种冲突影响不大，即使可能有一些冲突，这些可能的冲突在分业监管的模式下其实也是难以完全避免的，而且分业监管操作更加复杂。同时，一些可能产生的冲突多数也可以通过相应的内部架构设计来避免。另外，在市场动荡时期，由同一个监管机构中实现这两种职能有利于二者之间高效率的协调以提升应对危机的能力，实际上对央行履行货币政策制定和维持金融稳定都是有利的。
三、当前中国金融监管改革的政策建议
中国现行的金融监管体系的框架可以说是1997年底第一次全国金融工作会议中基本确立的。当时针对中国金融体系在' 亚洲金融危机中暴露出的问题，决策者及时提出对金融业实行分业监管，先后将证券、保险与银行的监管职能从央行分离出来，并在2003年最终确立了分业经营、分业监管的金融监管体制。央行从具体领域的金融监管功能中分类出来，专司货币政策和维护金融稳定。现行的金融监管模式总体而言适应了过去金融机构业务界限清晰、金融结构简单的金融体系，通过专业分工促进各个金融行业的发展，金融监管效率和效能获得大幅提升。但近年来，特别是2008年国际金融危机爆发后，中国的金融结构发生了巨大的变化，银行贷款在社会融资总额中的比重大幅降低，“影子银行”体系快速发展，金融机构的功能边界逐渐模糊，金融微观效率不断提升，但金融宏观体系宏观脆弱性不断加强。在这样的背景下，如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低，在欧美等发达市场爆发的金融危机极有可能在中国出现类似的风险隐患，近期的股市大幅波动就是典型的例证。当务之急，中国需借鉴其他国家金融监管改革经验，结合中国金融体系的实际情况，加快推进金融监管体制改革。具体而言有三种模式可以借鉴：
2008年金融危机以后，英国主要强化了英格兰银行的核心作用，撤销了金融服务局（FSB），并在英格兰银行下设了金融政策委员会（FPC）、金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA），其' 中金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA）共同负责微观审慎监管。中国可以借鉴英国的经验，参照中国外汇管理局模式，将银监会、证监会和保监会作为副部级单位纳入央行统一管理，由央行副行长出任三家监管机构主席，在时机逐步成熟后将三家机构的职能进行合并成立金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA）负责微观审慎监管；并在央行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管。央行主要负责顶层设计和重大政策决策以及金融监管政策的统筹协调。
（二）借鉴美国模式成立金融稳定委员会，同时赋予央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限
在金融危机前美国金融监管体系过于复杂，不仅存在多头监管，而且还有联邦和州的两级监管机构，因此要彻底改变现行监管架构在' 法律上和实际操作中都存有很大的困难和障碍。金融危机后美国采取了务实和折中的方案，在不改变现有监管架构的前提下新成立金融稳定监督委员会（FSOC）负责识别和防范系统性风险和加强监管协调。在人员组成上金融稳定监督委员会体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成，拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员；同时美国在金融危机后强化美联储的金融监管职责，将系统重要性的金融机构和金融控股公司划归美联储监管。借鉴美国的经验，以现有的金融监管联席会议成员为基础成立金融稳定委员会，进一步强化其对系统性金融风险的监管职责和金融监管协调职能；同时进一步强化央行的监管权限，借鉴美联储的做法将国内系统重要性金融机构以及金融控股公司划归央行监管。
（三）通过过渡性政策安排，逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理
考虑大规模的金融监管机构调整可能对金融体系造成短期影响，可以借鉴当年金融监管职能从央行逐步剥离的经验，在金融风险可控可承受的前提下逐步将相关监管职能重新划归央行管理，同时对相应监管机构进行调整。具体而言，考虑到银行业在中国金融体系中的系统重要性，而银行类金融机构的信贷活动等与货币政策和金融稳定的关联性较强，所以可以首先将银行的监管权重新划回央行，并对省市县一级央行分支机构以及银监会派出机构进行合并重组。在时机成熟后并总结经验的基础上，再逐步将保险和证券重新纳入央行统一监管。
（作者系' 中国银行业协会首席经济学家、香港交易及结算所首席中国经济学家）
（沈长征博士参与了本文的讨论与起草）
